TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI NÀO PHẢI QUA HÒA GIẢI CƠ SỞ?!
Trước khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, việc hoà giải ở cấp cơ sở không được đặt ra với tư cách là một điều kiện bắt buộc khi thụ lý giải quyết các tranh chấp đất đai tại các cấp Toà án. Theo Điều 135 Luật Đất đai năm 2003, việc hoà giải ở cấp cơ sở được quy định cụ thể như sau:
“1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hoà giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở.
2. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hoà giải được thì gửi đơn đến Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp.
Uỷ ban nhân dân xã, phường thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác để hoà giải tranh chấp đất đai…”.
Việc tổ chức hoà giải của Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn kết hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận hay các tổ chức xã hội khác là điều kiện bắt buộc phải có trước khi Toà án nhận đơn khởi kiện tranh chấp đất đai của đương sự. Do đó, nếu không có việc hoà giải của Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn thì các đương sự sẽ bị coi là chưa đủ điều kiện khởi kiện theo quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 168 của Bộ luật Tố tụng Dân sự mà theo đó, Toà án sẽ phải trả lại đơn khởi kiện cho đương sự. Qua thực tiễn xét xử đã xuất hiện những vướng mắc trong việc áp dụng pháp luật từ thủ tục hoà giải ở cấp cơ sở đối với các tranh chấp đất đai, cần có sự giải đáp và hướng dẫn thống nhất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
1. Xác định các loại tranh chấp đất đai phải qua hoà giải ở cấp cơ sở
Tranh chấp đất đai là loại tranh chấp có nhiều yếu tố phức tạp nhất, chiếm tỷ lệ cao nhất, các đương sự thường khiếu nại quyết liệt, gay gắt, dai dẳng. Có thể nói, trong rất nhiều các quan hệ pháp luật như quan hệ thừa kế, quan hệ ly hôn, chia tài sản chung của vợ chồng, yêu cầu huỷ hợp đồng, quan hệ thế chấp vay nợ… mặc dù tên gọi của quan hệ pháp luật không trực tiếp là tranh chấp đất đai nhưng phần lớn các vụ, việc đó khi xem xét giải quyết các quan hệ này vẫn phải quay trở về xem xét, đối chiếu với các quy định của pháp luật về đất đai liên quan đến các vấn đề về nguồn gốc đất, việc xác lập, chuyển đổi, chấm dứt các quan hệ về quyền sử dụng đất… Như vậy, quan hệ pháp luật về đất đai có thể trực tiếp, có thể là sự đan xen giải quyết trong các quan hệ pháp luật khác. Chính từ tính chất đặc trưng này mà khi xác định loại tranh chấp đất đai nào sẽ phải thông qua hoà giải cấp cơ sở với tư cách là thủ tục tiền tố tụng trước khi Toà án thụ lý giải quyết vụ án là vấn đề mà trong thực tiễn đang gặp phải vướng mắc, không thống nhất khi áp dụng Điều 135 Luật Đất đai năm 2003.
Khoản 2 Điều 135 Luật Đất đai quy định: "Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hoà giải được thì gửi đơn đến Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp". Đây là quy định khá chung chung, thiếu tính cụ thể nên đã dẫn đến nhiều ý kiến khác nhau khi áp dụng điều luật cả trên bình diện lý luận và thực tiễn.
Có ý kiến cho rằng: Phải hoà giải toàn bộ các vụ án có liên quan đến các tranh chấp đất đai, từ tranh chấp quyền sử dụng đất phát sinh do việc cho, tặng, mua bán hay thừa kế và các vụ án hôn nhân gia đình có tranh chấp đất đai. ý kiến này đặt vấn đề xác định loại tranh chấp đất đai theo nghĩa rộng, tức là ngoài quan hệ tranh chấp đất đai một cách trực tiếp như tranh chấp quyền sử dụng đất, tranh chấp liên quan đến các giao dịch về đất thì trong các quan hệ pháp luật khác như thừa kế, ly hôn… tuy các bên đương sự không trực tiếp kiện quan hệ về quyền sử dụng đất nhưng việc giải quyết quan hệ đó có liên quan mật thiết đến việc vận dụng và áp dụng các quy định của pháp luật về đất đai thì vẫn phải có thủ tục hoà giải ở cấp cơ sở trước khi đương sự khởi kiện yêu cầu Toà án giải quyết.
ý kiến khác lại cho rằng, thủ tục hoà giải cấp cơ sở áp dụng cho tất cả các quan hệ tranh chấp đất đai (trực tiếp hoặc gián tiếp) ngoại trừ các việc liên quan đến hôn nhân gia đình thì sẽ không phải hoà giải theo Điều 135 Luật Đất đai năm 2003.
Chúng tôi cho rằng, việc xác định các loại tranh chấp đất đai phải qua hoà giải cấp cơ sở cần căn cứ trên những nguyên tắc nhất định, trước hết phải xác định thế nào là tranh chấp đất đai. Theo quy định tại khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Như vậy, tranh chấp đất đai là một quan hệ rộng không phụ thuộc vào tên gọi của quan hệ pháp luật mà phụ thuộc vào tính chất của quan hệ. Tranh chấp đất đai phát sinh trong mọi trường hợp khi các bên đương sự có tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất - quyền và nghĩa vụ này có thể là việc xác định ai là người có quyền sử dụng đất, có thể là liên quan đến quyền và nghĩa vụ phát sinh chính từ các quan hệ giao dịch gắn trực tiếp đến quyền sử dụng đất hoặc tranh chấp từ chính các tài sản trên đất. Chúng tôi cho rằng, việc xác định các loại vụ án tranh chấp đất đai cần dựa theo tính chất đặc trưng của từng quan hệ đất đai có tranh chấp mà pháp luật quy định thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án. Cụ thể, khi rơi vào một trong các quan hệ thuộc các nhóm sau thì trước khi khởi kiện ra Toà án, việc áp dụng Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 là thủ tục bắt buộc:
Một là, tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc có một trong các giấy tờ quy định tại khoản 1, 2 và khoản 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003. Về bản chất đây thuộc quan hệ xác định ai là người có quyền sử dụng đất;
Hai là, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, bao gồm: Tranh chấp tài sản về nhà ở, vật kiến trúc khác như nhà bếp, nhà tắm, nhà vệ sinh, giếng nước, nhà để ô tô, nhà thờ, tường xây làm hàng rào gắn với nhà ở; các công trình xây dựng trên đất được giao để sử dụng vào mục đích sản xuất, kinh doanh như nhà xưởng, kho tàng, hệ thống tưới, tiêu nước, chuồng trại chăn nuôi hay vật kiến trúc khác hoặc trên đất có các tài sản khác như cây lấy gỗ, cây lấy lá, cây ăn quả, cây công nghiệp hay các cây lâu năm khác… gắn liền với quyền sử dụng đất đó;
Ba là, các tranh chấp về hợp đồng chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất… hay nói cách khác tranh chấp liên quan đến các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất.
Riêng đối với vụ án ly hôn, khi các bên đương sự có tranh chấp quyền sử dụng đất trong việc xác định tài sản chung, tài sản riêng của vợ chồng, chúng tôi cho rằng đây không phải là loại quan hệ tranh chấp đất đai. Trong quan hệ ly hôn, Toà án giải quyết quan hệ trọng tâm là quan hệ mang tính nhân thân, đây là nhóm quan hệ chủ đạo và có ý nghĩa quyết định tính chất và nội dung của quan hệ tài sản. Cơ sở pháp lý để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể xuất phát chính từ các quan hệ nhân thân trước. Vì vậy, theo tính chất của loại quan hệ này không thuộc phạm vi điều chỉnh của Điều 135 Luật Đất đai năm 2003.
Trong thực tiễn xét xử, do quy định của pháp luật không hạn định loại tranh chấp đất đai nào phải qua hoà giải ở cấp cơ sở nên nhiều Thẩm phán đã lựa chọn theo “giải pháp an toàn” là bất cứ tranh chấp nào mà đối tượng của tranh chấp đề cập đến đất đai là đều yêu cầu đương sự quay trở về hoà giải ở cấp cơ sở. Điều này dẫn đến nhiều trường hợp gây khó khăn cho đương sự và kéo dài các thủ tục tố tụng, thậm chí việc áp dụng quá cứng nhắc điều luật cũng đã dẫn đến nhiều vụ án việc hoà giải ở cấp cơ sở chỉ mang tính hình thức. Ví dụ, tranh chấp đất đai liên quan đến các giao dịch trái pháp luật, bản thân kết quả của việc hoà giải thành này cũng không có giá trị thực hiện bởi lẽ, kể cả khi các bên đã bước vào quá trình tố tụng, Bộ luật Tố tụng Dân sự cũng đã quy định những vụ án không được tiến hành hoà giải (Điều 181 Bộ luật Tố tụng Dân sự). Tuy nhiên, điều này lại không đặt ra đối với thủ tục hoà giải tiền tố tụng (Điều 135 Luật Đất đai năm 2003). Bên cạnh đó, trong nhiều vụ án vợ, chồng ly hôn tranh chấp tài sản chung là quyền sử dụng đất hoặc tranh chấp giữa vợ chồng và người khác về quyền sử dụng đất… nhiều trường hợp Toà án đã ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định tại khoản 4 Điều 189 Bộ luật Tố tụng Dân sự để buộc các đương sự phải quay trở về cấp cơ sở để hoà giải ở cấp cơ sở là không hợp lý.
Để giải quyết những vướng mắc trong thực tiễn hiện nay, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cần ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể đối với Điều 135 Luật Đất đai năm 2003. Trong đó cần xác định loại vụ việc cụ thể phải qua hoà giải ở cấp cơ sở, loại vụ việc không cần phải hoà giải ở cấp cơ sở tương ứng với quy định của Bộ luật Tố tụng Dân sự về 2 loại việc không được hoà giải tại Điều 181 Bộ luật Tố tụng Dân sự: “a. Yêu cầu đòi bồi thường gây thiệt hại đến tài sản của Nhà nước; b. Những vụ án tranh chấp đất đai phát sinh từ giao dịch trái pháp luật hoặc trái đạo đức xã hội”; đồng thời xác định loại vụ việc tranh chấp đất đai không nằm trong phạm vi các việc bắt buộc phải hoà giải tại Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn trước khi đương sự gửi đơn tại Toà án.
2. Hiệu lực pháp lý của biên bản hoà giải thành ở cấp cơ sở
Khi các bên có tranh chấp về đất đai, nhiều trường hợp các mâu thuẫn đất đai đã được giải quyết nhờ việc hoà giải tại địa phương. Bằng cách thức để các bên có mâu thuẫn gặp gỡ và nhận được sự giúp đỡ của các hoà giải viên, là những người có hiểu biết về pháp luật hay có các thông tin liên quan đến các phần đất có tranh chấp, các bên trong vụ tranh chấp có thể sẽ hiểu hơn về quyền lợi của mình và sẽ cùng dàn xếp hay thương lượng để giải quyết vụ việc. Tuy nhiên, khi tranh chấp đất đai được hoà giải tại Uỷ ban nhân dân cấp phường, xã, thị trấn trong trường hợp hoà giải thành thì vấn đề hiệu lực pháp lý của biên bản hoà giải thành tranh chấp đất đai tại cấp cơ sở cũng là một vấn đề chưa được quy định cụ thể. Từ thực tiễn xét xử cho thấy, do chưa có văn bản hướng dẫn nên đã có nhiều cách giải quyết khác nhau đối với các trường hợp hoà giải thành tại cấp cơ sở. Cụ thể là:
Có ý kiến cho rằng: Thoả thuận mà các bên đạt được trong quá trình hoà giải tại Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn của các bên trong tranh chấp có giá trị bắt buộc các bên phải tuân thủ. Khi Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn tiến hành hoà giải thành thì các thoả thuận đó sẽ phát sinh hiệu lực và có giá trị ràng buộc các bên. Điều này đồng nghĩa với việc các bên không được quyền khởi kiện ra Toà án nữa. Trường hợp các bên đạt được hoà giải thành song chưa thi hành thoả thuận hay thực hiện một phần thoả thuận thì Toà án thụ lý giải quyết song khi giải quyết phải lưu ý, cân nhắc đến kết quả đã thoả thuận.
Tuy nhiên, cũng có ý kiến khác lại cho rằng, mặc dù các bên đã có thoả thuận và được Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn ghi nhận thì các bên sau đó vẫn có thể khởi kiện đến Toà án yêu cầu giải quyết trừ trường hợp các bên có thoả thuận về ranh giới thửa đất tranh chấp. Biên bản về sự thoả thuận do cấp xã, phường, thị trấn lập được Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền lấy làm cơ sở ra quyết định cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì các bên không có quyền khởi kiện ra Toà án, nếu các bên nộp đơn thì Toà án sẽ trả lại đơn kiện căn cứ theo quy định tại khoản 3 Điều 159 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về việc thi hành Luật Đất đai.
Chúng tôi cho rằng, bản thân quy định tại Điều 135 Luật Đất đai chỉ đưa ra vấn đề hoà giải ở cấp cơ sở với tính chất là một thủ tục tiền tố tụng nhằm tạo điều kiện cho các bên gặp nhau đạt được thoả thuận mà không coi thoả thuận này là thủ tục cuối cùng. Mặt khác, cũng không có quy định nào của pháp luật xác định giá trị ràng buộc về hiệu lực pháp lý của biên bản hoà giải thành cấp cơ sở. Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền chỉ có thể thực hiện việc hoà giải như một thủ tục tiền tố tụng mà không thể thay thế việc giải quyết tranh chấp đất đai của Toà án. Trường hợp nêu tại khoản 3 Điều 159 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ cũng không phải là một ngoại lệ, Toà án sẽ vẫn có thẩm quyền và phải thụ lý giải quyết khi có tranh chấp xảy ra. Cần thiết phải hiểu thống nhất rằng khi các bên đương sự đã thực hiện thủ tục hoà giải ở cấp cơ sở, trong mọi trường hợp khi không đạt được thoả thuận thì họ đều được quyền khởi kiện tại Toà án để yêu cầu giải quyết tranh chấp nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Do vậy, việc các bên có thoả thuận tại Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn không thể làm mất quyền khởi kiện ra Toà án của các bên đương sự. Toà án chấp nhận hay bác yêu cầu của các bên đương sự phụ thuộc vào việc xem xét và đánh giá các chứng cứ do các bên xuất trình và các chứng cứ khác được thu thập theo trình tự do Luật định. Toà án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai và công nhận sự thoả thuận của các bên đương sự theo một trình tự, thủ tục do Bộ luật Tố tụng Dân sự quy định để đảm bảo sự thoả thuận đó có hiệu lực thi hành./.
Tiến sỹ Nguyễn Minh Hằng
(Học viện Tư pháp, nguồn TCKS số 3/2008)
